推進備案審查工作的提質增效

《條例》緊扣“報備流程標準化、審查機制體系化、糾錯程序實效化”構建全鏈條制度框架，提出了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求。從相互關係的角度來看，備案審查與依法糾錯構成一個制度閉環的雙重驅動力：前者作爲確保法治純度的前端關鍵環節，後者則致力於提升治理效能的實際終點。兩者通過“備案審查-反饋-依法糾錯-評估”這一動態治理鏈路實現協同作用，形成良性循環，最終保障法治統一目標的達成。

第一，必須堅持有件必備。備案作爲法治監督體系的制度基石，不僅僅是一個簡單的登記存檔過程，而是通過實施“全面式覆蓋備案”，創建一個透明、可追溯的操作環境，從而顯著提升審查效率並降低糾錯成本，成爲構建中國特色法治監督體系的戰略支點。

一是《條例》擴大了備案主體範圍。在原有基礎上，將“上海浦東新區法規”和“海南自由貿易港法規”納入備案範疇，這不僅落實了《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）對特殊區域立法活動的監管要求，也爲浦東新區和海南自貿港的改革創新提供了堅實的制度保障。

二是《條例》完善了相關法律表述。例如，將舊條例中的“較大的市”更新爲“設區的市、自治州”，實現了法律術語的規範化及報備範圍的全覆蓋。這一調整既貫徹了《立法法》的精神，也遵循了地方立法權擴展的趨勢，旨在增強備案審查體系的嚴密性和實踐操作性。

三是《條例》優化了備案程序，以“提質增效”爲核心目標。通過簡化報備流程、設定明確的時間限制等措施，提升了行政管理效能，併兼顧合規性和操作便捷性。例如，將原本要求的一式十份減少至一式三份，大幅削減了不必要的文件負擔。此外，針對需要暫緩辦理備案登記的情況，《條例》明確規定了補充或重新報送備案的時間爲15日，避免因長期拖延造成的監管空白，促使責任主體及時補充和完善材料，提高整體工作效率。

第二，必須堅持有備必審。審查作爲發現問題的關鍵環節，是法治國家建設的重要制度安排，通過法律監督維護法治統一和保障公民權利，爲實現“良法善治”提供了堅實保障。

一是“內外”結合的審查方式。內部方面，明確了中央和地方兩級審查機構的職責分工，其中中央的審查機構爲國務院備案審查工作機構，地方依舊是由人民政府法制機構負責。《條例》賦予了國務院備案審查工作機構更高的主動性和權威性，可以通過主動審查確保所有備案文件均受到監督，避免遺漏，並通過專門審查快速響應社會熱點或政策變化。外部方面，構建了一個完備的外部制度體系，包括新增多種審查方式（如座談會、論證會、聽證會等）以及聽取多方意見（國家機關、社會組織、專家學者），並強調專家委員會的作用，以提高審查的科學性和合理性。此外，還規定了備案審查銜接聯動機制，通過與其他備案機關的合作，在關鍵環節提升工作水平與能力。

二是雙重備案聯動及協作機制。爲了整合各備案機構的審查流程，避免重複審查或遺漏重要問題，《條例》提出了雙重備案聯動的概念。各機構在備案審查工作中明確分工、相互配合，通過聯合調研、聯合審查等方式減少不必要的環節，提高整體效率。這種機制有助於在處理共性問題時開展聯合研究，提出共同的審查意見和建議，確保備案審查工作的高效、精準開展。

三是增加審查事項。《條例》新增了對法規、規章“是否符合黨中央、國務院的重大決策部署和國家重大改革方向”和“規定的措施是否符合立法目的和實際情況”。這旨在強化備案審查的深度和廣度，確保各級立法始終與中央精神保持一致，防止偏差或打折落實中央部署的情況發生。同時，也有助於保證法規、規章的實際操作性和實效性，不脫離實際或偏離立法初衷。

第三，必須堅持有錯必糾。糾錯機制是確保制度落實的重要保障，《條例》強調“有錯必糾”作爲體現制度剛性和成效的關鍵環節，通過嚴格執行這一原則，可以避免制度流於形式，使其真正發揮作用，爲法治建設和國家治理現代化提供堅實支撐。爲此，《條例》顯著改進了法規規章的糾錯程序：

一是靈活的糾錯標準與多元化的處理方式。《條例》由舊規定“規章超越權限，違反法律、行政法規的規定，或者其規定不適當”改爲“認爲規章應當予以糾正”，將客觀的判斷標準改爲由國務院備案審查工作機構主觀判斷是否需要糾正，賦予國務院備案審查工作機構更大的主觀能動性。這一變化使得糾錯標準的靈活性，更好地適應了複雜的實際情況，避免因過於僵化的客觀標準而影響糾錯效率。此外，在糾錯處理上，從單一的“自行糾正”轉變爲包括與制定機關溝通、提出書面審查意見、建議及時修改或廢止等多種方式，這種多元化的方法使得糾錯機制更加靈活和務實，可以根據具體問題採取最適合的解決方案，不僅提高了糾錯效率，也提升了制度的可操作性。

二是明確職責分工與特殊情況下直接提請權。對於地方性法規與行政法規相牴觸的情況，除非必要，一般由國務院備案審查工作機構先進行初步審查並決定是否移送全國人大常委會工作機構進一步處理，而不是立即由國務院直接提請全國人大常委會處理。這樣程序的安排有助於清晰劃分職責分工，防止越權行爲和程序混亂。同時，在遇到特殊情況或緊急情況時，國務院仍保留直接提請全國人大常委會處理的權利，以確保任何重大問題都能得到迅速有效地解決，體現了糾錯機制在保證效率的同時兼具靈活性的特點。

北京航空航天大學備案審查制度研究中心主任王鍇教授表示：“自原《條例》施行22年以來，對政府的備案審查工作發揮了重要推動作用。” 自2023年起，司法部對4124件法規、規章進行了審查，發現211件與上位法不符，其中包括50件問題規章。針對這些問題採取了有效的糾錯措施，確保相關法規、規章得到及時修改或廢止。這一過程充分展示了備案審查制度在維護法治統一和提高立法質量方面的重要貢獻。隨着《條例》的正式施行，標誌着備案審查工作進入了一個新的階段，工作重點聚焦於：排查地方和部門立法與上位法存在衝突、妨礙全國統一大市場建設、破壞營商環境等突出問題；強化對產權保護、市場準入、公平競爭等重點領域法規規章的備案審查力度，深入開展問題研究，將制度設計一步步從紙面落實到具體實踐，切實推動備案審查工作實現質的提升與效率的飛躍。具體措施包括以下幾個方面：

第一，完善中央與地方的指導協作。《條例》明確規定，國務院備案審查工作機構需強化與地方政府法制機構的聯繫和指導，通過組織培訓、提供案例指導等方式，自上而下地提升備案審查工作的能力和質量。這是增強地方備案審查能力、確保法治統一的重要舉措。中國政法大學法治政府研究院副院長曹鎏認爲：“規章備案審查制度體系的完備化還需配套於地方制度的發展和完善。”

根據《條例》的要求，國務院備案審查工作機構應明確其“定標準、強監督、給支持”的職能定位，通過中央與地方間的制度聯動，確立核心審查標準。省級政府應在遵循中央框架的基礎上，制定或修訂本地區的備案審查實施細則。國務院備案審查工作機構還應致力於構建能力共建機制，定期組織地方審查人員參加培訓，重點解讀《條例》內容，確保其正確理解和準確實施。

此外，國務院備案審查工作機構需要完善監督閉環管理，定期評估地方備案審查的效果，並對屢次出現嚴重問題的地區採取懲戒措施，同時對錶現優異的地區給予政策上的傾斜。最終目標是形成一個“中央權威保障法治統一，地方活力驅動制度創新”的良性循環，推動備案審查制度在全國範圍內的全面覆蓋和高效運行。這一策略不僅提升了全國法律體系的一致性和規範性，也鼓勵了地方在制度建設中的主動性和創造性。

第二，提高機構與人員的工作能力。《條例》明確指出，其立法目的和要求在於提升備案審查的能力與質量。鑑於備案審查工作的專業性和政治性極強的特點，只有確保備案審查機構高效運行，並提高工作人員的專業素養與政治覺悟，才能切實保障備案審查工作的高質量開展。

一是相關工作機構應採取分層分級、全員覆蓋的方式，組織省級司法行政部門及國務院部門法制機構的工作人員進行學習培訓。同時，指導省級司法行政部門在本地區內開展相應的學習培訓活動。這不僅是確保《條例》精神準確落實的關鍵舉措，也是提升各級機構執行能力的重要途徑。

二是相關人員需深入熟悉《條例》內容。通過省級延伸培訓，重點掌握備案審查程序、常見問題識別等基礎技能，確保新任人員“崗前必訓”，決策層接受“專項培訓”，從而系統化地打造專業化審查隊伍。確保以提升能力和提高備案審查質量爲核心目標，切實增強機構人員的使命感與責任感，持續提升自身政治素養和專業技能。這樣不僅能夠強化個人的專業水平，還能進一步鞏固機構的整體效能，確保每一名成員都能在法治建設中發揮積極作用。通過不斷追求卓越，機構人員將以更高的標準要求自己，致力於實現法治統一和社會公正。

三是在選拔備案審查人員時，除了考量專業能力和政治素養外，還應重視道德品質的考察。選出那些具備公正、廉潔以及一定社會洞察力的人員，他們不僅要致力於國家法治統一建設，還要理解民衆的實際需求。因此，選拔程序需要設計多個環節的考覈，如筆試注重法律知識的考察，面試則側重於倫理判斷和實際問題處理能力。此外，持續性的培訓機制同樣重要，它能夠幫助備案審查人員及時瞭解最新的法律和倫理標準，培養他們的同理心和社會洞察力，使他們在工作中更加人性化地解決問題。這樣不僅有助於提高備案審查的質量，還能更好地服務於社會公衆的需求。

第三，加強“外腦”與“智庫”的外部保障。《條例》在審查內容方面新增了對國家大政方針進行政治性審查的目標，並規定依據立法目的和實際情況開展實質性審查。同時，在糾錯機制上，規章糾正的判準完全授權給國務院備案審查工作機構處理。這無疑增加了審查與糾錯的複雜性和難度。因此，除了提升內部能力之外，還需有效增強外部保障措施。

《條例》明確規定，國務院備案審查工作機構可以通過組織“座談會、論證會、聽證會”等多種形式來實施備案審查，廣泛聽取社會各界的意見。這種做法充分利用了外部智囊的力量，標誌着我國備案審查制度正經歷從“封閉式內部審查”到“開放協同式審查”的轉型。這一改革轉型不僅增強了審查過程的透明度和公信力，還通過制度設計實現了“知識整合”與“權力制衡”的雙重目標。

此外，《條例》還強調了“智庫”專家委員會的重要性，提出構建一個覆蓋全面、領域廣泛的動態專家庫，並制定詳細的工作細則，明確專家的職責和工作流程，從而形成一個“專家儲備庫”。通過利用專家委員的專業知識，爲備案審查提供專業、科學且客觀的參考意見，全方位確保備案審查工作的質量。這樣的安排既促進了專業知識的有效應用，也爲備案審查提供了堅實的智力支持，進一步強化了法治建設的基礎。

《條例》的修訂標誌着新時代法治建設邁出了重要一步，它不僅僅是對現有法規的更新和完善，更是從政治、法治和社會三個層面進行全面昇華的重要舉措。

從政治角度看，《條例》的修訂凸顯了黨在全面領導方面的作用，確保黨的領導貫穿於備案審查的每一個環節。此舉不僅強化了黨對法治建設方向的把握和部署，也彰顯了黨在立法指導方面的政治優勢。

從法治意義看，《條例》通過其制度上的革新，構建了一個覆蓋全面的備案審查網絡體系，提升了審查工作的標準化水平，並增強了糾錯措施的實際效果，從而促進了法治工作效率的提升。

從社會層面看，《條例》的修訂顯著提高了立法的質量，通過推行科學民主的備案審查模式來促進公正有效地治理。同時，它還引入了多樣化的審查建議渠道，有助於促進社會公平正義的實現。

這一系列的提升展現了中國特色社會主義法治道路的獨特魅力，體現了中國社會主義制度的優勢，表達了全面依法治國、構建統一法治體系的堅定決心。它爲國家治理體系和治理能力現代化奠定了堅實的基礎。展望未來，在繼續深化備案審查制度改革的過程中，應進一步完善備案審查機制，推進備案工作的全面性、審查的精確性和糾錯的有效性，以此增強國家法治軟實力，展現具有中國特色的法治智慧，作出更大的貢獻。

注：本文發表於《備案審查研究》2024年第4輯。