社會資本方視角下的PPP項目的爭端預防

PPP項目爭端案件中，社會資本方往往處於弱勢一方，本文從社會資本方角度出發，對已經發生爭端的項目案例進行分析總結，識別引發PPP項目爭端的主要因素，促使社會資本方在項目實施過程中，加以重視、儘早防範，進而降低爭端發生的頻率，減少爭端引發的損失。

我國進入21世紀以來，PPP項目從一線、二線城市逐漸普及開來，三線、四線城市在引入外資的同時，也注重PPP項目的實踐和發展，對於這一現狀，國家持有支持和鼓勵的態度。在18屆三中全會中明確提出，社會資本可以通過投資的方式進入到城市基礎建設領域，參與到公共服務進程中，在具體的運作中採用的是特許經營的渠道。這一政策的出臺進一步激發了地方各級政府引入PPP項目的積極主動性。根據財政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺項目管理庫數據顯示，截止到2019年10月，共有9228個項目入庫，入庫項目金額達到14萬億元，涉及到教育，環保、市政建設、養老等19個領域。PPP項目發展的同時，在實際運作過程中也遭遇到諸多問題，比如合作項目的需求低於預期，政府單方收回特許經營權等，以致PPP項目爭端案件呈逐年上升趨勢。本文從社會資本方角度出發，對已經發生爭端的項目案例進行分析總結，識別引發PPP項目爭端的主要因素，並提出有效的預防對策。

一、對以往案例的分析研究，識別引發我國PPP項目爭端的關鍵因素

本文參考以往專家學者的研究成果、檢索中國裁判文書網上的案例、分析相關新聞報道，提取重要的研究案例，研判裁判結果，分析PPP爭端引發的因素。根據篩選條件，本文選取了下表所示的8個案例作爲研究對象，項目的基本情況以及所發生的爭端如表所示。

案例描述

根據上表所示的案例描述情況，對案例爭端的原因進行深入研究分析，總結出引發PPP項目爭端的關鍵因素，包括：政策法規變動、公衆反對、市場需求低於預期、政府方違約收回特許經營權、出現同類競爭性項目、社會資本方融資失敗及建設工期延誤。值得注意的是，有些項目，引發爭端的因素並不是單一的，而是在兩個甚至三個因素共同作用下產生的。

二、社會資本方視角下的PPP項目爭端預防的有效措施

在上文中，已經就PPP項目爭端事件源識別，PPP項目爭端事件發生的概率以及影響進行了分析，據此，爲了預防PPP項目爭端事件的發生，社會資本方可以根據事件的類型採取區別化的預防措施，通過採取這些措施，達到預期的目標。

1、 健全企業預警機制

與傳統的基礎設施建設項目相比，PPP模式並非僅僅是純粹的融資模式，它是除了設計和建設環節外還融合了運營維護到管理的綜合管理模式。基礎設施建設關乎老百姓的生活、工作等切身利益，政府對PPP模式下的社會資本方必須要有很強的監督與管控能力，確保項目順利完成。但是縱觀中國的國情，PPP發展還處在早期階段，不論是政策體系還是市場體系，都有很多方面需要進一步完善。因此，PPP模式系統性風險預警機制的建立顯得尤爲重要，從綜合的角度來思考要從公共管理、企業戰略、項目管理三個角度出發，構建一套複雜、循序漸進的風控系統。在構建PPP模式系統性風險預警機制的過程中，應該做到嚴格遵守相應的原則並在此基礎上建立一個科學的理論模型，才具備可執行性。

2、避免同類項目競爭

同類項目競爭是指新建或改建的項目對原有的項目形成了競爭，而且這個競爭是實質性的競爭，以至於造成市場需求和收益降低。而PPP項目可以正常運營的前提是項目的運營收益可以償還貸款、收回投資並且得到一定的收益，如果一個項目不能夠保證其唯一性，那麼這個項目必然陷入困境社會資本方應儘可能避免同類項目競爭，保證項目的唯一性，才能降低損失的可能。

3、 優化融資結構

    由於PPP項目一般都爲基礎設施建設項目，資金量需求大，資金鍊斷裂，必然導致項目的失敗。基於上述分析的社會資本方融資失敗的原因，爲了避免社會資本方因融資失敗而被迫退出PPP項目，支付高昂的違約金，社會資本方應該優化融資結構，儘可能以最低的融資成本拿到最多的投資，保證資金鍊不斷裂，項目的建設能夠順利進行。同時，社會資本方在PPP項目的談判階段，應該向政府爭取一些融資的福利，比如由政府出面作擔保向融資機構進行貸款。

4、 公平分擔風險

在風險分擔方面，雙方應該建立合理的風險負擔機制，簽訂公平合理的項目風險分配合同。比如對於政治風險、法律條文變更和基礎設施配套服務方面的風險，應當由政府部門承擔，社會資本方可以與政府協商由政府部門提供擔保。對於項目投融資風險、市場風險等，社會資本方與其收益密切，所以應增強控制力，主動承擔此類風險。對於不可抗力風險，雙方均沒有控制其發生的能力，所以應由合同雙方設立條款（如調價、可變特許期、緩衝基金等）共同共擔風險。此外，社會資本方不應抱有投機取巧心理，試圖利用政府部門在專業知識方面有所欠缺的弱點與其簽訂不平等的合同,以至於顯失公平的合同在以後的執行過程造成政府陷入信用風險的漩渦。

5、做好政策變動的預防工作

PPP項目受政府的政策支持及信譽保證的絕對影響，一個PPP項目能否成功實施的最關鍵因素也是政策。這在我國很多失敗的PPP項目均有所體現。政策的原因會給社會資本方帶來滅頂之災，社會資本方在面對政策的變動束手無策。因此，社會資本方可以與政府部門建立一個信用擔保機制。

6、 準確掌握市場信息

社會資本在進行投資一個項目之前，首先應當做好完備的市場調查，詳細充分的市場調查可以使社會資本方不被政府允諾的市場需求迷惑，不至於偏離實際，這樣才能更好地預測風險其次，社會資本方在掌握詳盡的市場需求信息基礎之上，應該進行細緻的投資測算，準確掌握可靠的決策信息，儘可能減少因市場需求和前期預測不匹配帶來的損失；最後，社會資本方還要做好因不可抗力因素引發市場預測信息不準確的計劃，防止因此引發合同糾紛造成不必要的損失。

7、提高政府方違約成本

有些項目會出現政府方違約單方收回特許經營權的情況，社會資本方被迫退出項目的運營。這類爭端的出現，主要是由於政府方的違約成本偏低，往往只需要補償社會資本方的投資款以及相應的利息。爲了防止政府方提前收回特許經營權的爭端，應該提高政府方的違約成本，在合同中規定較高的違約金來預防此類爭端的發生，或者降低此類爭端出現的頻率。

三、結論

綜上內容，社會資本方作爲PPP項目實施過程中的相對弱勢一方，應當構建PPP項目合同管理體系，在簽訂合同前以及履行過程中，對PPP項目本身以及風險分擔進行分析、判斷，對市場經營風險進行預警，對PPP項目有關的政策法律進行及時和深入的解讀，設置有效的PPP項目的退出和合作變更機制，作到防範於未然，最大限度保護己方合法權益。