G7之後英美製裁手段頻出，中國企業如何應對？

在2024年G7峯會召開前，即有相關報道稱美國意圖在G7峯會期間發佈全新針對俄羅斯的經濟制裁以及出口管制規定，以示對烏克蘭的支持，並且進一步打擊俄羅斯經濟和軍工基礎。美國當地時間6月12日，美國國務院、財政部OFAC以及美國商務部BIS一同，“如約”發佈了針對俄羅斯的經濟制裁以及出口管制的新的限制手段。美國本輪制裁與出口管制來勢洶洶，不僅再次制裁了超過300家涉俄實體與個人，還發佈了針對EAR的最新修訂，以進一步對運往俄羅斯的物項進行管控。依據美國財政部及國務院官網聲明，本輪制裁主要旨在打擊爲“俄羅斯戰爭經濟”及“俄羅斯軍工基地”提供物項或其他支持的全球各地實體或個人（包括來自中東國家、白俄羅斯、中國以及中亞國家）。

本輪制裁一共有超過40箇中國個人或企業在同一日被列入SDN清單，即使是在中美關係由於俄烏衝突日趨緊張的背景下，這一執法力度和數量也是較爲罕見的。

從2020年針對華爲公司的芯片圍剿開始，美國陸續出臺了多輪針對中國的出口管制清單，英國和歐盟的制裁機構也與美國製裁機構聯手，制裁名單中，中國企業的數量也與日俱增。

經濟和貿易制裁是一國政府對與目標國家、企業或個人進行的某些類型交易施加的限制，在不訴諸軍事行動的情況下，以此作爲實現外交政策或國家安全目標的工具。本文簡要介紹美國及歐盟、英國的制裁製度，分別統計了2020年至2024年5月的涉華制裁情況，初步分析了境外製裁對中國金融機構和中國企業的影響，並相應提出風險管控建議。  

1.美國製裁法律體系

美國單邊制裁法律體系主要由以下三部法律組成[1]：

（1）《1979年出口管理法案》（EAA）、《2018年出口管制改革法案》（ECRA）等相關法律。

根據以上法律規定授權制定的《出口管理條例》（EAR）主要控制商業性的、雙重用途的及敏感程度較低的軍事物品向終端用戶、終端使用或受關注的目的地的出口、再出口和轉移。

（2）《國際緊急經濟權力法案》（IEEPA）

在和平時期，美國總統規制國際貿易的權力由IEEPA授予。根據IEEPA的規定，爲了應對任何不尋常的或意想不到的對美國的國家安全、對外政策或經濟的威脅，而該威脅全部或重大部分的源頭在於美國之外，則總統在宣佈國家緊急狀態後，可以：（1）相應地禁止交易行爲或凍結資產；（2）如果對美國存在實際的攻擊，沒收與協助該攻擊的某個國家、團體或個人有關聯的財產。   

（3）《與敵國貿易法》（TWEA）

TWEA授權總統監管和限制美國及美國的敵人之間的一切貿易，但是其使用場景僅限於戰爭期間。當前，只有古巴一個國家受到TWEA的制裁。

除以上三部基本法律外，美國還針對具體國家、具體事項等對象制定專門性的制裁法律[2]，比如針對伊朗的《2010年全面制裁伊朗、問責和撤資法》、《2012年減少伊朗核威脅和保障敘利亞人權法》，針對伊朗、俄羅斯、北朝鮮的《以制裁反擊美國敵人法案》等。

表格1 美國製裁清單

2.美國的制裁措施

（1）區域禁運。例如，針對克裏米亞地區、古巴、伊朗、北朝鮮和敘利亞的近乎全面的進出口禁運。

（2）禁止提供便利。普遍禁止規避、串謀和促使他人違反制裁項下任何禁令或爲相關行爲提供便利。

（3）禁止美元交易。如果目標國家或個人蔘與任何相關交易，則該交易中禁止進行以美元計價的電子支付。即使支付在美國境外進行，該禁令仍然適用，原因是世界各地幾乎所有美元付款都需要通過美國進行間接清算。

（4）封鎖（凍結資產）。美國封鎖（凍結資產）制裁涵蓋個人或實體的任何資金或其他資產，當這些資產進入美國司法管轄範圍或由美國人士佔有或控制時，必然會被“封鎖”（凍結）。

3.一級制裁（Primary Sanction）和二級制裁（Secondary Sanction）

美國的制裁措施從制裁對象的角度來看，可以分爲兩類，分別是一級制裁（Primary Sanction）和二級制裁（Secondary Sanction）。[3]

一級制裁是適用於美國人士（US Person）的制裁，管轄所有美國政府可以施加控制的美國人和公司（含受其控股或所有的境外實體）。

如果違反一級制裁和出口管制，公司實體和個人可能要承擔民事責任、刑事責任和/或行政處罰(例如，剝奪出口特權和禁止交易，或撒銷美國執照或其他授權)。民事處罰以嚴格責任爲基礎，這意味着即使是無意違反這些美國規定，也可能導致嚴重的處罰。目前，違反美國製裁行爲的刑事責任爲每項違規最高100萬美元罰款和/或20年監禁；民事責任爲每項違規最高約30萬美元或兩倍於交易額的罰金。例如美國OFAC在2023年12月8日針對美證券交易所運營商——納斯達克公司的制裁。由於納斯達克公司的原亞美尼亞的子公司違反了美國對伊朗進行制裁的決議，爲伊朗國有銀行Mellat提供了服務，美國對斯納達克公司處以400萬沒有的罰款，這就是一個典型的一級制裁案例。

二級制裁是美國政府爲防止非美國人進行違反制裁規定的但與美國無關聯的交易而實行的制裁行爲。二級制裁授權OFAC或美國國務院威脅對特定活動的個人（甚至是非美國公民）實施制裁，旨在阻止非美國人從事特定交易，涉及發生在美國境外的未涉及美元、美國金融系統或美國人的行爲。二級制裁主要通過威脅實施各種潛在處罰（包括列入特別指定國民清單）向非美國人施壓，使其停止與受制裁對象開展業務活動。

就在6月17日，美國財政部外國資產控制辦公室(OFAC)將四家中國企業加入了特別指定國民清單（SDN清單）。其中，OFAC認爲東莞市鈺澤機械工具有限公司和寧波北侖賽格機械有限公司爲胡塞武裝提供製造無人機和其他武器的關鍵材料和設備，塔茲寧貿易有限公司及其廣州分公司爲胡塞武裝採購武器材料。以上實體均被添加二級制裁標識，相關實體在美國境內的資產將被凍結,美國人以及第三方與之從事含有美國連接點的交易均可能違反美國製裁相關法規。二級制裁可能導致相關實體難以使用美元進行交易,而美元是國際貿易的主要計價貨幣。同時,全球金融機構爲避免美國製裁,可能會拒絕爲被制裁者提供服務,進一步阻礙其金融交易。   

美國政府對外國金融機構採取二級制裁措施主要有以下兩種形式（以下簡稱爲“二級制裁措施”）：第一種是將有關外國金融機構列入黑名單，予以罰款；第二種是直接禁止有關外國金融機構通過美國銀行及其海外分支機構辦理業務、開立或維持美國賬戶、進行清算，或對上述行爲、賬戶餘額，以及可經賬戶辦理的交易體量等添加限制性條件（如限制從事金融業務的種類、限制金融交易的貨幣種類、進行金融交易需獲得預先批準等）。

4.美國對華制裁情況

美國對中國的制裁涉及多個領域，包括貿易、技術出口管制、企業制裁等。

在技術出口管制方面，美國商務部工業與安全局（BIS）發佈新規，全面限制對中國銷售更先進的AI芯片和半導體設備。2022年和2023年，BIS連續兩次發佈對中國的先進半導體和計算設備的出口管制。在企業制裁方面，美國對中國、土耳其和阿拉伯聯合酋長國的250多家公司和個人實施了制裁，聲稱它們對俄羅斯的持續支持對於俄羅斯維持對烏克蘭的入侵至關重要。在近兩年的涉疆法案制裁方面，美國通過所謂的“維吾爾強迫勞動預防法案”，對中國企業實施制裁，並限制中國產品。

截止到2024年5月，BIS涉華實體清單共發佈37次，其中2018年2次、2019年5次、2020年7次、2021年6次、2022年2次、2023年11次、2024年4次，清單包括中國科研機構（研究/院/中心）132家、人員16名、高校10所、國家機關19個，相關企業623家。SDN清單（特別制定國民和被封鎖人員清單）中涉華企業共611家，NON-SDN清單（非特別制定國民和被封鎖人員清單）中涉華企業共67家，NS-CMIC清單中涉華企業共125家，CMCC清單中包含中國軍方企業20家，UFLPA清單（涉疆法案）中中國企業共57家。以下統計數據來源於制裁部門網站的制裁清單[4]。   

表格2 美國涉華制裁統計（2020年至2024年5月）    

歐盟理事會是制定、更新或解除制裁措施的運行機構。歐盟成員國有義務通過制定本國的國內法，來落實歐盟理事會通過的制裁措施。歐盟制裁措施的打擊對象是非歐盟國家的政府，以及非歐盟的公司、組織及個人。

歐盟的具體制裁措施包括：武器禁運（arms embargoes）、簽證及入境的限制（restrictions on admission，travel bans)、資產凍結（asset freezes），以及其他對與歐盟之間進出口的限制措施（other economic measures such asrestrictions on imports and exports）。從體繫上，歐盟的制裁措施又可以分爲“貿易制裁”和“金融制裁”兩大類型：

歐盟常使用的三種貿易制裁是：

①配額、關稅、非關稅壁壘。配額，是政府規定的貿易限制，限制在特定時間段內可以進口或出口的貨物的數量或貨幣價值；關稅，由歐盟作出決定，在國家或地區之間採取高額進口（偶爾出口）稅收的形式，也是貿易的主要障礙來源；非關稅壁壘，主要是針對進口貨物的非關稅限制，主要包括許可和包裝要求、產品標準和其他非特定稅的要求。

②資產凍結和扣押。爲了阻止存在於歐盟內部的資產的轉移或出售，歐盟常常使用資產凍結或扣押的方式進行規制。

③禁運。歐盟採取禁運措施，通常意味着將對被制裁國家實施更嚴厲的制裁形式，最常見的主要是禁止與特定國家或地區的貿易（和其他商業活動）。

爲了促進金融制裁的實施，歐洲銀行聯合會、歐洲儲蓄銀行集團、歐洲合作銀行協會、歐洲公共銀行協會（又稱“歐盟信貸部門聯合會”）和歐盟委員會共同認可，需要一份符合“共同外交和安全政策目標”的綜合制裁清單，列出受到金融制裁（凍結資產）的個人、團體和實體。 

爲了協助歐盟信貸部門聯合會的各成員遵守金融制裁，信貸部門聯合會建立了綜合制裁清單數據庫。隨後，歐盟委員會接管了該數據庫，負責維護並確保綜合制裁清單保持最新狀態。以下是中國企業的被制裁情況，數據來源於英國政府網站中的制裁清單[7]：      

表格3 歐盟涉華制裁（2020年至2023年）

三、英國制裁概況

1.制裁體系

英國在2020年1月31日脫離歐盟，進入過渡期，繼續沿用歐盟制裁要求，而《2018制裁與反洗錢法》將從脫歐過渡期結束後生效，該法保持了英國金融制裁製度整體監管框架的穩定性。

當前英國金融制裁類型有三大方面:一是定向資產凍結，限制制裁對象對資金和經濟資源獲取，適用於指定個人，企業實體和非企業團體，相關人員被列入綜合制裁名單中；二是限制進入金融市場獲取服務，包括投資禁令限制進入資本市場、停止銀行業務關係、在支付某些款項之前通知或尋求有關機構授權、限制提供財務，保險，經紀或諮詢服務或其他財務援助；三是限制開展業務,禁止從事指定業務類型。

英國主要的制裁相關立法文件是《2018年制裁和反洗錢法》，同時《2018年制裁和反洗錢法》也授予權英國政府根據該法以通過二級立法的方法式頒佈具有一些具有特殊針對性的制裁方案。

《2018年制裁和反洗錢法》作爲最主要的法律依據淵源，與《2017警務和犯罪法》《2010恐怖主義資產凍結法》以及《2008反恐怖主義法》《2001反恐怖主義、犯罪與安全法》等共同構成了英國制裁監管體制的法律框架[8]。  

此外，除上述法律之外，《2019年反洗錢反恐怖融資條例》中也存在金融制裁要求，英國金融行爲監管局(Financial Conduct Authority，英文簡稱FCA )作爲金融行爲監管和防範金融犯罪主管機構，會發布監管指引和各種制裁主題審查報告。

在官方的立法之外，英國還存在行業組織-聯合反洗錢指導小組（The Joint Money Laundering Steering Group），針對反洗錢和金融制裁發佈指引，經英國監管機構批準後，作爲指導制裁合規管理文件。

自進入脫歐過渡期以來，英國政府分別於2020年7月6日發佈了全球人權制裁製度，2021年4月26日全球反腐敗制裁製度，這兩個制度是英國的最新經濟制裁工具[9]。

表格4 英國制裁統計（2020年至2024年5月）

銀行系統的業務涉及國際支付和清算系統，背後是幾乎所有的外貿產業鏈。一個國家的銀行系統如果脫離了SWIFT系統，在全球市場將舉步維艱。由於資金正常跨境流動的途徑被斬斷，這意味着這個國家將很難在國際上從事正常的貿易和金融等活動。

首先，制裁會損害金融機構的聲譽、投資者信心、客戶關係、財務狀況、融資和流動性，影響波及借款人、投資者和存款人等交易對手方。以俄羅斯的外匯儲備被凍結爲例，由於被制裁對象無法使用或支配其在外資產，俄羅斯央行的外匯儲備受到嚴重損失，從2022年2月的5830億美元下降到2023年10月的4200億美元，降幅達28%。外匯儲備的下降削弱了俄羅斯央行應對匯率波動和資本外流的能力，也影響了其在國際金融市場的信譽和地位。

其次，金融機構可能會受到高額制裁罰款。當銀行等金融機構存在主觀故意並明顯違反相關國際公約或特定國家的國內法時，可能會受到罰款；一般個案的罰款不會對銀行業務造成破壞式衝擊，不會導致重大金融風險，但鉅額罰款可能導致財務狀況受到嚴重影響。

其三，增加對金融機構特定業務的原則性限制或提高業務門檻/許可標準。例如，限制銀行人員簽證、禁止入境、限制物業交易及股份債權投資。此時銀行的外匯業務會減少，或出於制裁威脅及自身利益的考慮，可能中止與被制裁機構的業務合作。

其四，對金融機構的阻斷式制裁。例如，禁止向被制裁機構提供貸款、禁止外匯交易、禁止任何信貸或支付交易，禁止國內實體或其他主體給被制裁機構開立代理行賬戶或通兌賬戶。此時銀行將被排擠出國際銀行間市場、外匯市場和支付清算系統，可能無法使用美元支付結算體系，引發對其他金融機構的關聯風險和業務斷裂，銀行金融體系的功能遭到破壞。

五、境外製裁對國內企業的影響

當前涉及中國的境外製裁大多針對的是我國的實體企業，包括貿易、金融、科技、網絡媒體、能源、運輸等領域。具體來看，境外製裁對實體企業有以下不利影響：

在運營方面，一旦遭受制裁，工廠或店鋪的關停以及人手的削減幾乎成爲必然。這不僅影響到了企業的日常運營，更對其供應鏈和市場佈局造成了巨大衝擊，甚至還可能會波及其他相關市場。

在法律層面，制裁可能會觸發合同中的爭議解決條款或違約條款，往往伴隨着合同的終止，這可能導致與現有客戶之間產生一系列法律爭議。同時，爲了應對制裁帶來的衝擊，企業可能需要進行重組，這一過程中涉及到的法律程序和成本也是不可忽視的。

在技術方面，制裁可能使得企業無法獲得生產經營中所必需的關鍵技術或元件，導致產能大幅削減，這不僅影響到了企業的生產效率，還可能影響到產品質量。如果是上市公司，制裁的信息甚至還會導致股市的波動，股價的下跌會進一步加劇企業的財務壓力。

在財務方面的影響更是直接而深遠。制裁往往伴隨着收入流的降低，甚至可能導致公司債務和信貸額度的重組。這不僅可能導致融資可得性的降低，還可能使融資成本上升，給企業的長期發展帶來巨大壓力。

六、如何應對境外製裁

（一）加強事前合規建設

1. 遵循制裁政策指引，建設合規體系。

企業是否建設有完備的合規體系是影響制裁懲罰標準的重要參考依據。例如2019年5月2日，美國OFAC制定並發佈的《OFAC合規承諾框架》，該框架概括了有效制裁合規計劃應具備的五個基本要素：管理層承諾、風險評估、內部控制、測試與審計和培訓等。

日常工作中，應當在公司總部各個部門和所有駐外機構中培養合規文化，強化商法合規部的合規管理和監督職能，配備充足的合規業務人員。尤其在簽訂合同及履行合同的過程中，公司各部門、各機構要嚴格審查，保證業務合規，排查敏感國家、地區以及政治敏感人員，要建立起自身的制裁清單排查體系，做好客戶背景調查，嚴格審查貨物原產地、目的地、製造商及最終用戶等信息[11]，調查、評估合作夥伴供應鏈涉制裁風險。

2. 做好盡職調查、降低風險。

公司應指定相關部門根據美國、英國、歐盟官方網站的數據，定期導出企業清單，並由商法合規部、採購部、市場開發部等部門篩查疑似高風險相對方，在境外開展貿易之前要對相關交易方開展全面的盡職調查，高度重視避免與NS-CMIC清單、SDN清單等名單上的實體進行交易，審慎判斷合作風險，及時與合作夥伴協商、變更合作條件。

3. 合理設計合同合規條款。

在交易合同中增設合規條款是規避出口管制和制裁風險的間接管控方式。由於出口管制產品範圍廣泛，出口管制和制裁風險可以發生在交易的任意環節，直接管控具有相當難度。因此，通過合同條款設計，可以在一定程度上轉嫁風險，作爲現實的補充管理手段。

（3）在對方違反規定時，我方有權隨時解除合同，不承擔違約責任。

（二）積極應對制裁措施

在國際關係複雜多變的環境下，建議中資企業和機構遇事不怕事，積極應對貿易制裁措施。中資企業和機構收到調查或制裁通知，或者知曉自己的交易對方（比如承運人、供貨商、貸款人）被美國、歐盟或英國制裁或調查，應及時梳理與涉案實體相關的交易，查看交易合同和實際履行情況，儘快到各國相關機構的官方網站上查看消息原文，客觀評估自己面臨的風險。如果中資機構自身的內部人員不足以完成這項風險評估工作，應及時尋求外部專業機構援助，並儘快做好信息披露和輿情公關。

2. 配合調查，根據具體情況選擇訴訟或與制裁部門和解。中國企業一旦受到制裁或存在被制裁風險，除客觀進行風險評估外，還應當誠實配合制裁方的調查，並審慎提起訴訟。   

3. 尋求專業諮詢服務。