工程竣工結算後，是否還能提出索賠？應注意哪些問題？

財政部、建設部關於印發《建設工程價款結算暫行辦法》(財建〔2004〕369號)第14條規定：“工程完工後，雙方應按照約定的合同價款及合同價款調整內容以及索賠事項，進行工程竣工結算。”根據該暫行辦法，工程竣工結算的內容應包含原合同的價款加變更的價款以及索賠事項三大部分。該暫行辦法對該問題的觀點是工程結算應該是對整個工程施工過程中所發生的權利義務的一攬子清算，包含對索賠事項的處理。但暫行辦法並未明確竣工結算文件中未涉及的索賠事項，在辦理完結算後是視爲當事人放棄了權利還是可以另行主張？

《建設工程工程量清單計價規範》（GB50500-2013）第9.13.6條規定：“發承包雙方在按合同約定辦理了竣工結算後，應被認爲承包人已無權再提出竣工結算前所發生的任何索賠，承包人在提交的最終結清申請中，只限於提出竣工結算後的索賠，提出索賠的期限應自發承包最終結清時終止。”本計價規範爲住房和城鄉建設部發佈的國家標準。該規範直接明確，竣工結算是終局清算，辦理了竣工結算後，承發包雙方均無權對結算前所發生的事實進行索賠。承包人就施工過程中發生的索賠只能在辦理結算時提出，結算後提出索賠僅限於發生在結算後至最終結清時止這段時間內發生的索賠事項。如結算後，發包人未按照約定的時間向承包人支付工程款所產生的利息或違約金，承包人可以在結算後提出索賠。

《建設工程施工合同（示範文本）》（GF-2017-0201）通用條款第19.5條：（1）承包人按第14.2款約定接收竣工付款證書後，應被視爲已無權再提出在工程接收證書頒發前所發生的任何索賠。（2）承包人按第14.4款提交的最終結清申請單中，只限於提出工程接收證書頒發後發生的索賠。提出索賠的期限自接受最終結清證書時終止。

該示範文本對該問題的規定與《建設工程工程量清單計價規範》的規定一致，也認爲結算後無權再對結算前發生的索賠事實提出索賠。結算後發生的索賠應在接受最終結清證書前提出，否則失去索賠權利。

《北京市高級人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件若幹疑難問題的解答》（京高法發〔2012〕245號）第24條：結算協議生效後，承包人依據協議要求支付工程款，發包人以因承包人原因導致工程存在質量問題或逾期竣工爲由，要求拒付、減付工程款或賠償損失的，不予支持，但結算協議另有約定的除外。結算協議生效後，承包人以因發包人原因導致工程延期爲由，要求賠償停工、窩工等損失的，不予支持，但結算協議另有約定的除外。

北京高院認爲，除工程質量保修責任和結算協議另有約定的以外，結算協議具有終局性。承發包雙方在結算完成後提出結算前的索賠不予支持。

《廣東省高級人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件若幹問題的意見》（粵高法發〔2006〕37號）第4條：沒有證據證明當事人已同意不計算結算前的違約金和墊資款利息，一方當事人在結算完畢後再主張結算前的違約金和墊資款利息，可予支持。

廣東高院與北京高院觀點相反，該意見認爲除非有證據證明當事人同意不計算結算前的違約金和墊資利息，否則應支持當事人結算完成後就違約金和墊資利息提出的主張。即當事人只要沒有明確放棄索賠的情況下，還是應該支持當事人的索賠請求。

綠地集團哈爾濱綠洋置業有限公司（簡稱“綠洋置業公司”）、黑龍江省東煤建築基礎工程有限公司（簡稱“東煤建築公司”）建設工程施工合同糾紛一案〔（2019）黑民終630號〕。

綠洋置業公司在與東煤建築公司辦理了結算，且結算時東煤建築公司向綠洋置業公司出具了結算後東煤建築公司放棄索賠和提起權利的承諾。因綠洋置業公司在工程完工後至結算完成前未按時足額支付進度款，東煤建築公司向黑龍江省哈爾濱中級人民法院起訴要求綠洋置業公司支付欠付進度款的違約金。

哈爾濱市中級人民法院審理後認爲，承諾函中所稱的雙方簽訂“工程結算確認協議書”，意即雙方對工程所簽訂的確認書。該承諾內容整體表明，在雙方結算後，東煤建築公司放棄索賠和提起訴訟的權利，而不管結算後工程款支付與否，顯然是對東煤建築公司合理權力的限制，並非東煤建築公司的真實意思表示，該項內容對東煤建築公司不具有約束力，不能因此而直接否定東煤建築公司的有關訴請。哈爾濱中院因此根據綠洋置業公司欠付進度款的具體情況支持了東煤建築公司的違約金的訴請。

綠洋置業公司不服一審判決提起上訴，黑龍江省高級人民法院審理後認爲：雖然東煤建築公司有放棄損失索賠等意思表示，但該承諾函是爲了儘快完成工程結算所做出的承諾，綠洋置業公司以該承諾抗辯不支付違約金的理由不能成立。黑龍江省高級人民法院判決駁回綠洋置業公司的上訴，維持原判。

各地高院對該問題並未形成統一意見，最高人民法院對此亦沒有明確的司法解釋及裁判案例，實踐中，分歧較大。

在民事合同領域，在不損害公共利益的情況下，違反部門規章並不會導致合同無效。締約雙方在沒有約定適用部門規章的情況下，並不當然適用部門規章的規定。

《建設工程價款結算暫行辦法》及《建設工程工程量清單計價規範》屬於部門規章，傾向於行政管理性質。雖然該兩部部門規章規定了竣工結算應包含索賠事項，但該兩部規章並不具有法律、行政法規的強制性規定，不具有否定民事合同效力的作用。《建設工程價款結算暫行辦法》也並未明確限制結算後單獨就未處理違約責任提出索賠的權利。《建設工程工程量清單計價規範》雖然明確規定了工程結算後，承發包雙方無權提出竣工結算前發生的索賠。但該規定首先並不具有強制適用的效力，其次，即便該規定適用於承發包雙方工程結算行爲，也僅能適用於清單計價的建設工程，對固定總價合同、定額計價合同、按平方單價計價合同等計價方式的合同不能適用。因此，很難說結算後不能提出結算前發生的索賠具有普適性。

示範文本規定接受竣工付款證書後，視爲已無權再提出在工程接收證書頒發前所發生的任何索賠的通用條款，並不是締約雙方協商一致的結果，在專用條款無特別約定或締約雙方在結算時未作處理的情況下，不應輕易否定當事人提出索賠的權利。

建設工程施工合同示範文本的通用條款是工程建設主管部門爲合同雙方締約的便利，針對建設工程領域的共性問題，給締約雙方提供的可通用的合同條款和範本。該通用條款作爲格式條款，並不是締約雙方事先通過談判協商一致確定的條款。如示範文本通用條款第14條：“發包人在收到承包人提交竣工結算申請書後28天內未完成審批且未提出異議的，視爲發包人認可承包人提交的竣工結算申請單，並自發包人收到承包人提交的竣工結算申請單後第29天起視爲已簽發竣工付款證書。”該條規定了發包人未在收到竣工結算申請書後28天內完成審批的，視爲認可承包人提出的竣工結算申請單。

最高人民法院〔2005〕民一他字第23號《覆函》明確：建設工程施工合同格式文本中通用條款的約定，不能簡單地推論出，雙方當事人具有發包人收到竣工結算文件一定期限內不予答覆，則視爲認可承包人提交竣工結算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工結算文件不能作爲工程結算的依據。最高人民法院對工程價款方面的默示認可條款持非常謹慎的態度。除非締約雙方在合同專用條款中明確約定，否則不輕易認可通用條款中關於價款方面的默示認可條款。

建設工程領域，施工方往往經歷了締約階段的弱勢、到施工階段的強勢、再到結算階段的弱勢的這樣一個過山車的過程。發包方爲了最大限度的發揮資金週轉的效用，往往無所不用其極，能拖則拖。因此，“結算難”是建設工程領域的常態。承包方爲了能儘快辦理結算，回籠資金，往往也可能做出一些違心的讓步。因此，在“結算難”的大環境下，承包方再要求索賠就很難完成結算。所以，在結算時不提索賠之事，先辦理結算，再來“扯索賠”往往是承包方迫不得已的一種策略。而索賠涉及工程價款，是承包方一項重要的權利。在承包人沒有明確聲明放棄或在結算中已作出處理的情況下，應當尊重當事人的該項權利。

但提請注意的是：雖然示範文本的通用條款不是當事人協商一致的結果，但畢竟也是合同的組成部分，雖效力不及專用條款，但也具有一定的合同效力。在沒有和專用條款相互牴觸的情況下，法院也可能作爲認定案件事實的合同依據。因此，在締約雙方採用2017年示範文本簽訂合同的情況下，結算後再提出索賠風險較大。

鑑於司法實踐中並無統一司法觀點，法院存在較大自由裁量權。如果合同專用條款就該問題沒有明確約定或在結算時沒有明確，結算後很容易出現爭議，任何一方都有敗訴的風險。爲了規避風險，實現各自的最大利益，筆者建議：

發包方應在合同專用條款中增加索賠的時間起始點，並將通用條款關於竣工結算後不能就結算前發生的事項提出索賠的規定搬至專用條款，以明確其意思自治的效力。若合同中沒有明確約定，結算時應在結算書中增加：“本結算是雙方對某工程的終局清算，結算完成後雙方就某工程再無任何爭議，承包人自願放棄結算前的所有索賠”等內容。

承包方在施工過程中，若遇到非承包方原因導致承包方遭受經濟損失的，應在索賠事件發生後28天內發出索賠意向，並按規定提出索賠的具體請求及證據，以免索賠“逾期作廢”。在結算時若爲了儘快完成工程竣工結算，避免結算久拖不決，可以在結算書中聲明保留對爭議部分通過其他途經處理，以避免司法實踐的不統一導致重大損失。

胡書明，北京taptap点点体育官方网站（重慶）律師事務所高級合夥人，西南政法大學法律碩士,工程企業高級法律顧問管理師，重慶市青年律師領軍人才。

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