行政處罰中工程合同價款、工程價款及工程造價的辨析與適用

建設工程領域法律法規在設定法律責任時，將“工程合同價款”作爲行政罰款基數的規定很多。如《建設工程質量管理條例》第五十八條、第六十一條、第六十四條等都規定，對違法行爲處工程合同價款的一定比例的罰款。以上規定中的“工程合同價款”如何認定是行政執法的難題。

從字面含義看，“工程合同價款”是一項工程的合同價款。但是實踐中，由於當事人對合同價款這一特定的用語存在或多或少的理解差異，導致工程造價、工程承包價款、承包單價和工程價款等詞語在合同書中常常交叉使用，容易使合同價款和其他概念發生混淆。本文以合同價款、工程價款、工程造價等幾個既相關聯、又存在差異的概念爲切入點，尋求作爲行政處罰中罰款基數的“工程合同價款”的確定方式和標準。

一、合同價款與工程價款的關係辨析

工程的合同價款，又被稱爲是合同價格。工程項目是建築產品，價格是商品價值的表現形式，工程項目的價格即合同價格。可見，工程合同價款就是合同簽約時，發包人和承包人依據招標文件、中標文件訂立書面合同時的價格。

工程價款是因施工過程中發生的一系列可能引起費用變化的事項，竣工結算時發包人應付給承包人的實際價格，包括約定的合同價款及調整內容。工程價格在工程建設的每一階段都有不同的表現形式：在可行性研究階段表現爲投資估算；在設計階段，表現爲初步設計概算和施工圖預算；在交易階段，由發包人編制工程量清單，形成招標控制價；投標人進行投標報價，經過評標環節確定中標人及中標價；招標人與中標人應當根據中標價訂立合同，形成簽約合同價；在施工階段，發包人或監理人根據施工現場所發生的變更、簽證、索賠及物價波動等調價因素調整初始合同價格，根據調整後確認的合同價款，進行預付款、進度款和質量保證金的支付，形成過程結算。在工程完工後進行竣工結算，以及在缺陷責任期終止後進行最終結清。

可見，合同價款是發包人和承包人在簽訂合同時對工程價格的合意，工程價款是雙方在竣工結算時對價格的合意。從合同價款向工程價款轉變的關鍵是合同價款的結算和支付，承包人和發包人通過自己的行爲對原來的合同價款進行變更和補充，這符合法學理論中的“不完全合同”假設。長期合同更接近於“不完全合同”，因爲在履行期限較長的合同簽訂時，當事人各方都知道合同條款的不完全性，同時也知道需要不同機制設計來填補“合同的缺口”，長期合同條款爲當事人留下了重新談判的餘地。對於建設工程合同而言，這種履行中的不確定性，在簽訂合同之初當事人應該有所預見，實際上也給最終的價款調整預留了空間。所以說，工程價款實際上是“工程合同價款”的應有之意，這也是在司法審判中一般以實際發生的工程價款來認定發包人應向承包人支付價款的原因。

但是，行政執法機關依據《建設工程質量管理條例》進行處罰時，如果被處罰人能夠提供合同價款的，筆者認爲一般不需要考慮最終確定的工程價款。原因在於：首先，作爲被處罰對象的違法行爲基本發生在施工過程中，處於工程未完工結算階段，此時工程價款尚未確定，無法作爲行政處罰依據；其次，通常來看，最終的工程價款雖說會與合同價款有所不同，但相差並不懸殊，對於行政處罰結果影響不大；再次，工程價款具有不確定性，不易調查取證，如果行政處罰中考慮工程價款的調價問題，極大地增加了行政處罰的難度和複雜性，不符合行政效率原則。

但是，當被處罰人無法提供合同時，應當允許被處罰人提供其他能夠證明合同價款的文件。在行政執法環節，不能一概要求執法人員通過被處罰人提供的瑣碎憑證來判斷工程價款，但是，執法人員也不應拘泥於合同作爲判斷工程合同價款的唯一憑證。因此，建議在執法過程中，如果被處罰人無法提供合同的，可以提供投標文件、竣工結算文件、分項工程結算文件、施工日誌的原始憑證、監理單位出具的確認已完成工程量的監理文件等來證明工程合同價款。

在行政執法實踐中，也有由建設單位配合提供工程價款證明的情況。但是採信建設單位出具工程價款證明是較爲勉強的。合同價款是當事人合法的意思表示一致，工程價款證明是建設單位單方表示。如果被處罰人對於該價款證明不認可，執法機關作出行政處罰，存在被複議或訴訟撤銷的風險。因此，只有在被處罰人無法提供合同也無法出具證明價款的其他資料，或者被處罰人提供的證明價款資料不夠充分、存在疑點的情況下，才應該要求建設單位提供證明以供執法人員進行綜合判斷，確定工程合同價款。該價款證明必須得到被處罰人認可，不能徑行依據建設單位的證明來確定工程合同價款。

二、工程合同價款與工程造價的關係辨析

工程造價是建設工程的建造價格，是完成一項建設工程的費用總和。我國現行工程造價的構成主要劃分爲設備及工器具購置費用、建築安裝工程費用、工程建設其他費用、預備費、建設期貸款利息、固定資產投資方向調節稅等幾項。但是在實踐中工程造價這一概念使用比較泛化，很多時候當事人將工程合同中確定的價款也稱爲工程造價，混淆了工程合同價款與工程造價的涵義。

工程造價與工程合同價款是既有差異又密切相關的兩個概念。當事人在簽訂合同時，往往以工程造價爲基本考量。合同價款是表現形式，而工程造價是本質內容，工程造價以合同價款的方式表現在外。

立法以合同價款作爲行政處罰罰款計價依據，其目的之一是根據對工程建設金額的匡算，按照足以起到懲戒作用的原則，設定具體罰款。但是在合同價款無法確定的時候，立法者和執法者有必要換一個角度進行思考，可以將工程造價替代合同價款作爲行政處罰罰款計價依據。實際上，當合同中對於價款約定不明、或者當事人未簽訂合同時，尋找工程造價就是在尋找工程價款的本質，也成爲了確定工程合同價款的替代性的解決方案。即使當事人不配合調查取證，執法機關也可從有關部門獲取相關資料後，自行委託造價諮詢機構編製造價預算或者作出造價鑑定，據此作出行政處罰。

但是需要注意的是，工程造價絕不是確定工程合同價款的唯一標準，甚至不是最重要的標準。因此，在行政機關確定工程合同價款時，應該始終堅持把契約自由原則作爲確認工程合同價款的首選方式。尤其是考慮到進行工程造價鑑定的時間和金錢成本，對當事人和行政機關都可能構成一種沉重的負擔，同時也嚴重影響行政機關的工作效率，因此執法機關還是應該首先要求當事人儘可能提供工程價款的證明材料，探尋當事人的真實意思表示。只有在當事人拒不提供或者無法提供證明材料、執法機關無法確認工程價款時，才應該請造價鑑定機構對於工程造價進行鑑定。

此外，我們必須正確認識行政處罰中的鑑定結論的效力。行政執法中的鑑定與司法鑑定不同，在司法環節對工程造價進行鑑定，往往是承包人和發包人之間對於工程價款的支付發生爭議，因此司法中的工程造價鑑定會作爲確定工程價款的最終依據，如果是承包人和發包人共同同意鑑定的，還可以認爲是當事人雙方對於合同價款的確認和變更。而在行政執法領域，對於工程造價進行鑑定，是爲了確定對被處罰人(一般來說是承包人)的處罰數額，此時進行鑑定往往不會得到發包人的配合，發包人既不會參與申請鑑定環節，也不會對於鑑定結論進行確認，即使是承包人和發包人在行政執法環節對於鑑定結論進行了認可，也不能當然地認爲其具有變更合同價款的效力，承包人對於罰款處罰的認可也不能作爲未來與發包人對合同價款發生爭議時的證據。

總之，在建設工程類行政處罰案件中，工程合同價款是一個涵義豐富的概念。行政執法機關應當準確把握工程合同價款、工程價款及工程造價的含義，不拘泥於合同價款的表面含義，遵循一定的順序、採用多種方式來確定作爲罰款基數的工程合同價款。