2021年6月10日，《中華人民共和國反外國制裁法》(以下簡稱“《反外國制裁法》”)正式公佈並施行。長期以來，美國通過了大量立法爲其發起制裁的域外管轄權提供了有力的法律依據。我國相關實體、個人與組織均因被列入以美國財政部下屬的外國資產管制辦公室（以下簡稱“OFAC”)爲首的行政機構所制定的制裁名單而遭受了巨大損失。在此背景下，《反外國制裁法》的出臺被認爲是爲我國對抗外國長臂管轄採取反制措施提供了有力的法律保障，亦標誌着我國涉外法律法規體系得到了充分的完善。[1]“美國特色”的金融制裁通常具有單邊發起、執行性強、破壞性大等特點。[2]由於美國長期處於世界第一大經濟體地位且擁有在國際支付結算中佔比超過四成，國際儲備貨幣中佔比超過六成的全球金融體系霸權地位，使得其對制裁對象的打擊更爲精準、有力。[3]《國家緊急狀態法》和《國際緊急經濟權力法》是美國發起金融制裁主要援引的法律依據。[4]其後，在遭受“911事件”的45天，美國出臺了對美國發起金融制裁在立法、司法以及執行層面都有裏程碑意義的《愛國者法案》。一方面，該法案初次從立法層面明確了美國的“長臂管轄權”，爲美國今後實施二級制裁提供了強有力的立法支撐，擴大了金融制裁的管轄範圍；另一方面，也授權美國總統在國家面對重大威脅時，可通過頒佈行政令的方式實施制裁。美國財政部是主要負責金融制裁的職能部門，其下屬OFAC是美國歷次金融制裁的主要實施主體，在其頒佈的多個制裁名單中，“特別指定國民名單”(以下簡稱“SDN名單”)是美國截至目前對外金融制裁中最核心的名單，只要是被列入至該名單的實體或個人，所有“美國人士”都必須凍結其名下資產。[5]截至2021年6月24日，共有311箇中國個人、實體和組織被列入OFAC的制裁名單。2021年6月3日，美國總統拜登籤發了第14032號行政令，據以發佈的最新制裁清單中包括59家中國實體的所謂中國軍工複合企業清單，相較原清單，新增了33個新企業及實體。相關制裁將不侷限於在美國境內的證券交易，對美國域外進行的涉軍工複合企業清單實體的證券交易帶來制裁風險。[6]美國的金融制裁手段包括但不限於切斷清算、結算與支付渠道，凍結其在美資產，迫使繳納鉅額罰款；阻止中資企業赴美融資；沒收被制裁者在美國管轄範圍內的財產，據爲己有；限制被制裁國對外金融交易；對與被制裁國有商品、服務交易的第三方國家、實體、個人進行擴展制裁；[7]做空目標國的股票和債券市場；利用資本做空導致被制裁國貨幣大幅貶值等。美國製裁主要分爲一級制裁和二級制裁。一級制裁主要指針對美國人或具有“美國因素”的行爲的關聯主體實施的制裁，包括兩種類型：一類是禁止美國人蔘與涉及全面制裁國家的交易；另一類是禁止美國人與OFAC發佈的制裁名單主體交易。[8]由於美國在金融制裁方面對“美國人”和“美國因素”的解釋較爲寬泛，且根據OFAC的50%規則，導致一級制裁的發起門檻較低。若一家中國公司被列入SDN名單，爲免被一級制裁，國內銀行不能再爲該公司提供任何美元相關服務。違反一級制裁，會視情況被刑事處罰或處以行政罰款。二級制裁主要針對非美國實體或個人等域外管轄對象，被制裁的“特定行爲”在美國製裁主體中具有較大的自由裁量權和不確定性，一旦美國認定特定行爲有損害美國國家安全或經濟利益的，即可被列入二級制裁。違反二級制裁的後果是被制裁人員及實體在美國或由美國人(包括美國公民、合法永久居民、根據美國法律設立的實體以及位於美國的其他組織等)擁有或控制的所有財產和財產權益均被凍結，且以上財產控制情況須上報OFAC。此外，被制裁人員及實體直接或間接擁有50%或更多股份的任何實體也將被制裁。除非獲得OFAC頒發的一般許可證或特殊許可證授權或以其他方式獲得豁免，否則OFAC通常禁止美國人或在美國境內與被制裁人員及實體發生任何財產或財產權益相關的所有交易（包括過境美國的交易）。[9]所謂阻斷，即及時阻止外國非法制裁可能產生的損害，使那些制裁不發生效力；阻斷法屬於衝突法的一種，是在管轄衝突出現的情況下，禁止在本國管轄範圍內適用外國具有域外效果之法律並消除其影響的一類國內法的統稱。阻斷性質的立法早在1980年英國爲抵制美國反壟斷法的域外適用，後擴展到制裁領域，爲排除單邊制裁造成的管轄衝突，限制或拒絕外國法律在本國的法律適用。目前，包括我國在內的多個國家均已制定了此類法律。典型如[10]歐盟《抵制第三國立法域外適用效果及行動條例》（第2271/96號條例，以下簡稱《阻斷法令》）通過否定美國法律在歐盟境內的域外管轄權，禁止歐盟個人及實體遵守美國製裁法律法規，拒絕認可美國以域外管轄做出判決的效力，規定了歐盟個人及實體尋求救濟的權利，必要時可查封美國企業資產從而保護歐盟企業免於制裁影響。2021年1月9日，我國商務部發佈了《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下簡稱“《阻斷辦法》”）。《阻斷辦法》的出臺，標誌着我國對外國法律與措施的不當域外適用的阻斷措施的裏程碑式進步，規定了“報告加禁令”的框架機制，即中國企業遇到美國長臂管轄單邊制裁的影響，無法開展正常經貿往來的情況下，應當向商務部報告，尋求指引的報告義務。報告後，商務部會視具體情況決定後續可能會出臺不承認美國相關制裁的禁令。當前，國際貿易的美元結算和支付主要通過“環球銀行間金融電訊協會”（以下簡稱“SWIFT”）和“紐約清算所銀行同業支付系統”（以下簡稱“CHIPS”）。[11]美國通過控制這兩家機構，切斷被制裁方使用美元的通道，使被制裁對象無法從事使用美元轉賬、支付、結算等經濟活動。[12]SWIFT被譽爲是“全球銀行業的神經中樞”，在國際貿易結算中，99%以上的信用證是採用SWIFT格式的。只要有國際貿易和資金往來，就不得不通過SWIFT系統。由於[13]全球95%以上的銀行同業美元支付結算業務都要通過CHIPS平臺實現交易，而2021年一季度美元在全球外匯儲備佔比59.54%，在全球貿易投資支付的份額佔比超過40%，因此SWIFT系統無法脫離CHIPS單獨存在。這樣，美國就具備了控制SWIFT而達到精準打擊被制裁對象的制裁效果。[14]規避金融制裁最有效的方式是獨立於美國打造的國際支付清算體系。世界多國曾嘗試建立自主的跨境交易結算系統以規避美國製裁，比如在美國退出《伊核協議》發起對伊朗的嚴厲金融制裁期間，英、法、德三國曾於2019年聯合創立不經由SWIFT系統進行跨境支付結算的INSTEX系統(貿易交換支持工具)。憑藉此係統，歐盟企業可以與伊朗進行跨境商品貿易。但由於使用該系統可交易範圍僅限於人道主義有關的商品、藥品、醫療器械等，且依靠石油進行大量國際貿易的伊朗受美國製裁導致其無法實現與歐盟的進出口平衡，故INSTEX系統未帶來規避美國金融制裁的預期效果。[15]俄羅斯自2014年年底開始啓動建設俄羅斯金融信息傳輸系統（SPFS），以期終有一日替代SWIFT系統。在國內，俄羅斯通過立法及降低費用等方式，推動該系統的應用；在國際上，俄羅斯也在大力推動該系統在中國、土耳其、伊朗等國的應用，目前剛剛開始和其他國家的銀行聯通，在俄羅斯國內的市場份額還未過半。針對美國的金融制裁，世界多國已先後制定反制裁立法以達到雙方制裁對等的效果，回擊不正當制裁及打壓的防禦措施。[16]如2018年6月4日，俄羅斯頒佈《關於針對美國和其他國家不友好行爲的反制裁措施法案》，爲俄羅斯反制裁提供了重要的法律依據。法案賦予了總統針對外國制裁行爲採取相應反制措施的權力，如停止或暫停與不友好國家或實體在特定領域的國際合作；禁止從其進口或向其出口特定產品和原材料；禁止其參與國家、地方工程或採購項目或私有化進程等。《反外國制裁法》共16條，圍繞反制裁、反幹涉、反長臂管轄、反制措施、適用對象、工作機制、有關個人與組織的義務、違反反制的懲罰措施等核心內容制定的重磅法律。值得注意的是，《反外國制裁法》的立法重點在於“反制”而非“主動制裁”，其內容非常明顯地凸顯出國際法的對等原則。被列入我國反制清單的後果與被列入美國SDN名單具有相似之處，均有造成凍結資產的可能。我國此次《反外國制裁法》的制定有望爲我國依法反制外國單邊和歧視性措施提供有力的法律支撐。 縱觀《反外國制裁法》全文，一個高頻詞彙“歧視性限制措施”多出現在反制措施觸發情形中，即第三條規定的（1）以我國公民、組織爲限制措施對象的；（2）具有對我國進行遏制、打壓，幹涉我國內政的目的。符合以上條件即構成了對我國公民、組織的歧視性限制措施。結合近年來先後發生的美國對我國涉港、涉疆的內政事務無端指責，“歧視性限制措施”的出發情形與之較爲符合。第四條規定了兩點重要內容：（1）決定、實施反制清單的主體爲國務院有關部門；（2）國務院有關部門實施和解釋法律有較大的自由裁量權，這在事實上加大了反外國制裁法適用的靈活性。第五條在第四條規定的個人、組織基礎上，對與其具有關聯性的主體也進行了擴大性列舉。說明我國反制裁的決心。第六條列舉了國務院有關部門可針對第四、五條規定的個人、組織採取的四項制裁措施，其中一項爲查封、扣押、凍結在我國境內的各類資產可謂是非常強硬的舉措。據不完全統計，截至2020年，美國在華資產共計2.25萬億美元，而中國在美資產大幅度低於前者；可想而知，我國採取這一反制裁舉措對美國的殺傷力是很大的。同時也敦促在華美企發揮其應有作用，協助我國對外反制措施進行到底。第七條：“國務院有關部門依據本法第四條至第六條規定做出的決定爲最終決定。”其中，“最終決定”意味着，一旦國務院有關部門做出決定，則這個決定是不可訴的，被制裁對象無法通過行政複議等方式申請重新審視這個決定。除非由制定製裁名單的國務院有關部門自行對制裁名單進行改變，否則被制裁對象就將一直被載入制裁名單。1.是否適用於美國對我國實體、個人及組織發起的二級制裁我國因違反美國針對第三國的制裁措施而可能被施加的制裁性限制措施，由於二級制裁往往具有不確定性，故觸發前提和制裁手段等都有很大自由裁量空間，因我國實體、個人、組織違反二級制裁而被施加限制措施的情形是否可適用《反外國制裁法》採取反制措施或尋求救濟需要進一步加以明確。《反外國制裁法》第十二條規定任何執行或者協助執行外國國家對我國公民、組織採取的歧視性限制措施的組織和個人侵害我國公民、組織合法權益的，我國公民、組織可主張賠償損失。結合舉證實務情況，該損失是否僅指直接損失？如果不存在直接損失，那麼是否可主張間接可得利益損失？不難看出，《反外國制裁法》針對採取反制措施的情形、適用對象和違反反制的後果等內容都做了詳盡的規定，整合其第十三條規定：“對於危害我國主權、安全、發展利益的行爲，除本法規定外，有關法律、行政法規、部門規章可以規定採取其他必要的反制措施。”可以與《中華人民共和國出口管製法》、《阻斷辦法》、《不可靠實體清單規定》等反制領域法律法規互相彌補，有待產生更好的反制裁法律效果。在如今國際制裁愈演愈烈的背景下，對金融機構的合規管理提出了極高的要求，爲應對不斷變化的制裁政策，金融機構要做到隨時防範，構建並不斷完善制裁管理體系的內控機制，切實提升國際制裁風險防控能力。
根據《反外國制裁法》的相關規定可以瞭解到，反制措施之一就是查封、扣押、凍結在我國境內的動產、不動產和其他各類財產；這就需要金融機構加快落實對客戶的身份識別能力、加強對業務各環節的參與方、利益相關方、交易要素的識別及盡職調查，以嚴格落實、有效確認被列入反制裁名單中的人員、實體信息。不僅要識別出制裁發起方公開發佈的制裁名單，不與其中的被制裁主體發生業務往來，還要識別我國的反制裁名單上的客戶，並在實施過程中注意辦理相關業務時對客戶相關信息的留存以便嚴格落實國家反制裁機關的反制措施要求。目前不僅外國有制裁名單，我國也有發佈反制裁名單的可能性，對金融機構密切關注制裁名單、反制裁名單的能力有了更高的要求，需要其建立定期覈查制度，一旦制裁清單或反制裁清單更新，應立即啓動內部覈查機制。金融機構在延續制裁名單庫的及時更新基礎上，需要持續加大投入，優化制裁風險要素矩陣，名單庫與風險要素矩陣互爲補充，共同構建完整的制裁風險數據庫。同時，要提高各業務系統對數據的篩查、攔截效率，推進系統識別制裁風險的能力。
在現階段及可預見的將來，制裁的要求越來越複雜多變，制裁名單的類型更是層出不窮，以往不區分具體情況的通用性管控要求已經不再能在風險控制與業務發展之間尋求到一個平衡點，金融機構應結合自身業務特點和國家反制裁要求，針對不同的制裁名單及反制裁名單，區分不同國籍的被制裁主體和反制裁主體，制定既有一致原則，又有個體差異的個性化管控措施，並通過系統控制、人工管控等多種方式確保實施落地。 參考文獻：
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[4]徐以升，馬鑫《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，2015年01月版，第217頁
[5] See U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY "Sanctions List Search"
Specially Designated Nationals And Blocked Persons List (SDN) Human Readable Lists | U.S. Department of the Treasury
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[7]同上。
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[13]趙歡，《跨境貿易人民幣結算存在的問題與對策》，《合作經濟與科技》2012年第21期
[14]徐以升，馬鑫《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，2015年01月版，第446頁
[15]徐以升，馬鑫《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，2015年01月版，第499頁
[16]俄新社http://big5.sputniknews.cn/russia/201806041025563747/
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