一、“碳排放報告造假”現象及成因分析
2021年7月6日，內蒙古自治區生態環境廳官方通報了“內蒙古鄂爾多斯高新材料有限公司虛報碳排放報告案”，這是全國首例公開披露的碳排放報告造假案件。據通報，涉事企業對2019年排放報告所附的兩個分廠全年各12份檢測報告中“報告編號、樣品標識號、送檢日期、驗訖日期和報告日期”內容進行了篡改並刪除防僞二維碼，後虛報給自治區生態環境廳委託的第三方覈查機構進行覈查。依據《中華人民共和國行政處罰法》（2017修正）第23條[1]和原《碳排放權交易管理暫行辦法》第40條第1款[2]，涉事企業被責令限期改正違法行爲。[3]在該案調查結束後，河南、山西等地又陸續披露了採用相似手段僞造、篡改數據的案件。2022年3月14日，生態環境部通過官網等渠道公開中碳能投科技（北京）有限公司、北京中創碳投科技有限公司、青島希諾新能源有限公司和遼寧省東煤測試分析研究院有限責任公司4家機構的碳排放報告數據存在弄虛作假等典型問題。[4]碳排放數據造假現象頻發存在多方成因。就法律層面而言，碳排放數據造假反映出作爲責任主體的重點減排企業缺乏合規意識、對當前國家減排政策認識不足；部分提供諮詢、檢測、覈查等服務的第三方機構幫助減排企業弄虛作假或覈查不到位，嚴重幹擾市場秩序；同時也反映了當前有關碳減排的法律法規、政策尚不完善，影響碳排放權交易市場的運行與監督。
二、 “雙碳”目標及政策法規之現狀
2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會上鄭重提出“中國將提高國家自主貢獻力度，二氧化碳排放力爭於2030年前達到峯值，努力爭取2060年前實現碳中和”，[5]這是中國正式向世界提交碳減排的時間表。其中，“碳達峯”是指碳排放總量在某個時間點達到最高值，進入平臺期後再穩定下降；“碳中和”是指碳排放主體在一定時間內通過植樹造林、節能減排、碳匯等形式抵消直接或間接產生的二氧化碳，從而實現相對的“零排放”。“雙碳”目標確立後，國務院於2021年10月發佈《關於完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峯碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》），提出加快構建“1+N”的政策體系。具體而言，在以《意見》爲最高頂層設計和整體部署的基礎上，各部門和地區再探索制定具體的政策措施。中央層麪包括國務院、發改委、生態環境部發佈的規章、規範性文件等。可以看出，我國目前重在從政策層面推進碳達峯和碳中和，但這些政策文件的效力層級較低，需要更高效力的法律文件以全面規範“雙碳”工作。碳排放權市場化交易是推進碳達峯、碳中和的重要政策工具。自2011年起，我國着手在北京、上海、深圳等七個省市開展碳排放權交易試點市場。[6]歷經幾年的試點摸索，我國進一步於2017年底開始建設全國碳排放權交易市場，後率先納入電力行業。2021年7月16日，全國碳排放權交易在上海環境能源交易所正式啓動。爲了規範全國和試點地區的碳排放權交易行爲，發改委率先發布了《碳排放權交易管理暫行辦法》（已失效），生態環境部於2021年2月1日起施行《碳排放權交易管理辦法（試行）》。此外，《碳排放權交易管理暫行條例》已就草案多次徵求意見，這將是規範全國碳市場的第一個行政法規。但伴隨着全國碳市場交易的展開，相關立法的滯後可能會帶來無法可依的實踐困境。例如，碳排放權及其衍生品的法律屬性不明確，影響碳排放權交易糾紛的可訴性；市場準入標準、覈查監測標準、風險管控規則等配套制度的不完善都亟需立法解決。
三、針對各參與主體的具體建議
1.應儘快出臺《碳排放權交易管理暫行條例》，提升中國碳交易法規制度的立法層級，完善全國碳市場制度體系。要通過立法明確碳排放權、碳排放配額等相關概唸的法律屬性；擴大全國碳市場交易的主體範圍；明晰各方權利義務；明確法律後果；增加交易品種。從而爲全國碳市場各方參與者提供相對穩定的行動預期。2.爲保證法律體系銜接完整，應當充分認識到“雙碳”目標涉及氣候、能源、經濟等多領域。因此，修改現有法律規範並與“雙碳”目標相協調也是立法的重點工作。例如，調整能源領域法律中規定的能源結構比重；在《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國海洋環境保護法》等法律中明確碳匯生成機制，以引導實踐中綠色碳匯與藍色碳匯的儲備增加。3.在完善法律法規的基礎上，主管部門要逐步實現對各參與主體的有效監管，加強日常行政指導。針對控排企業、第三方機構數據造假等違法違規行爲，應加大處罰力度，提高違約成本，以促進全國碳市場的良性、健康運行。“雙碳”背景下，國家目標、區域目標最終都要落實到行業和企業身上，因此企業承擔着碳達峯和碳中和的絕大部分任務。根據控排企業在碳市場中的主要活動，我們提出如下建議：1.制定企業減排的合規方案，組織開展年度碳盤查。碳盤查，又稱爲編制溫室氣體排放清單，指企業計算其在社會和生產活動中直接或間接排放的溫室氣體，或在定義的空間和時間邊界內對碳足跡進行量化。2.做好碳覈查工作的配合，並確保碳排放報告數據的真實性、完整性、準確性。碳覈查是參與碳市場交易的必要前置環節，具有強制性。一般在每年指定的時間，政府委託第三方機構，根據覈查標準規範，對控排企業上一年度碳排放進行覈查。3.積極應對試點區域和全國兩個市場的履約，提前評估配額履約清繳是否需要購買額外的配額和CCER（國家核證自願減排量），防止因違規行爲受到行政處罰。4.對於尚未被納入碳交易市場的企業，我們建議主動跟蹤全國碳交易市場動態，積極學習企業減排的合規事項，並提前開展對自身碳排放數據的監測。全國碳交易市場的建立有賴於可靠的碳數據，而第三方技術服務機構是保證碳排放數據質量的重要一環。第三方機構，主要涉及受控排企業委託提供碳含量檢驗檢測、碳排放報告編制等工作的服務機構，以及受主管部門委託組織開展覈查工作的機構。在2022年3月14日生態環境部公開披露的典型案例中，第三方服務機構履職不到位、協助控排企業數據造假等問題突出。鑑於此，除了外部的監管約束，第三方服務機構自身需在以下方面作出努力：1.強化自律管理，加強對員工的職業技能培訓。無論是前期碳排放數據的採集、編制還是後期對碳排放報告的覈查工作，都需要從業人員擁有專業的知識背景與技能。而我國碳市場啓動時間短，相關工作仍處於起步發展階段，實操人員在技術服務過程中往往缺乏經驗，造成操作不規範的問題。因此，第三方服務機構應當積極開展自查工作，完善從業人員的技能與資質。2.明確自身定位，強化法律責任意識和程序意識。從主管部門的案例通報可以看出，協助篡改僞造數據、“打卡式”覈查、“掛名”覈查等亂象，也可歸咎於部分第三方機構責任意識淡薄、漠視程序價值。因此，內部法治宣傳和相關法律風險的提示工作也至關重要，以確保技術服務過程和結果的真實、公正、合規。
國家“碳達峯”和“碳中和”目標的實現是一項複雜的系統工程，離不開各參與主體的協同努力。政府作爲“雙碳”工作的主導者，應逐步完善政策法規；同時，生態環境部門做好監督管理工作，堅決查處數據虛報、瞞報、弄虛作假等違法違規行爲。重點控排企業作爲踐行者，應誠信、按期履約。第三方技術服務機構要在中間環節做好對數據質量的把控。由此，才能確保碳市場平穩健康運行，進而逐步實現“雙碳”目標。
[1] 《中華人民共和國行政處罰法》（2017修正）第二十三條：行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行爲。
[2] 《碳排放權交易管理暫行辦法》（已失效）第四十條：重點排放單位有下列行爲之一的，由所在省、自治區、直轄市的省級碳交易主管部門責令限期改正，逾期未改的，依法給予行政處罰。（一）虛報、瞞報或者拒絕履行排放報告義務；（二）...。
[3] 內蒙古自治區生態環境廳《責令改正違法行爲決定書》（內環責改〔2021〕4號）。
[4] 《生態環境部公開中碳能投等機構碳排放報告數據弄虛作假等典型問題案例（2022年第一批突出環境問題）》，2022年3月14日，
https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202203/t20220314_971398.shtml.
[5] 習近平：《在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的講話》，載《人民日報》2020年9月23日，第3版。
[6] 2011年11月，國家發展改革委辦公廳下發了《關於開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省和深圳市，開展碳排放權交易試點工作。
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