行政機關借調工作人員是否可以代錶行政機關出庭應訴

行政訴訟案件中，當行政機關委派出庭應訴的工作人員身份爲“借調人員”，原告方會對其出庭應訴資格向法院提出異議，質疑其“工作人員”身份的合法性。本文通過檢索部分司法案例，對“行政機關借調工作人員是否可以代錶行政機關出庭應訴”的問題進行簡要分析。

一、問題的提出

實踐中，因工作需要或編制限制，行政機關經常從其他單位借調人員充實力量。當此類借調人員受委託代錶行政機關應訴時，其基於借調的身份可否作爲本機關的“工作人員”，代錶行政機關出庭應訴？法院如何認定借調人員的出庭資格，成爲亟待釐清的程序問題。

二、現有法律及司法解釋

《中華人民共和國行政訴訟法》第三條第三款：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委託行政機關相應的工作人員出庭。”第三十一條：“當事人、法定代理人，可以委託一至二人作爲訴訟代理人。下列人員可以被委託爲訴訟代理人：（一）律師、基層法律服務工作者；（二）當事人的近親屬或者工作人員；（三）當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民。”

《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴司法解釋》）第一百二十八條第一款：“行政訴訟法第三條第三款規定的‘行政機關相應的工作人員’，包括該機關具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。”第一百三十條第二款：“行政機關委託工作人員出庭應訴的，應當向人民法院提交加蓋該行政機關印章的授權委託書。授權委託書應當載明委託事項、權限以及委託人和被委託人的基本情況。”

《最高人民法院關於行政機關負責人出庭應訴若幹問題的規定》（以下簡稱《負責人應訴規定》）第六條：“行政機關負責人出庭應訴的，應當於開庭前向人民法院提交出庭應訴負責人的身份證明。身份證明應當載明該負責人的姓名、職務等基本信息，並加蓋行政機關印章。人民法院應當對出庭應訴負責人的身份證明進行審查，經審查認爲不符合條件，可以補正的，應當告知行政機關予以補正；不能補正或者補正可能影響正常開庭的，視爲行政機關負責人未出庭應訴。”第十條：“行政訴訟法第三條第三款規定的相應的工作人員，是指被訴行政機關中具體行使行政職權的工作人員。行政機關委託行使行政職權的組織或者下級行政機關的工作人員，可以視爲行政機關相應的工作人員。人民法院應當參照本規定第六條第二款的規定，對行政機關相應的工作人員的身份證明進行審查。”

上述法條確立了行政機關負責人出庭應訴制度，並規定在負責人不能出庭時，應委託“相應的工作人員”出庭。核心爭議點在於如何界定“相應的工作人員”。《行訴司法解釋》第一百二十八條第一款對工作人員的範圍做了適當的彈性解釋，明確其不僅包括有行政編制的人員，還包括“其他依法履行公職的人員”。《負責人應訴規定》第十條第二款將受委託行使行政職權的組織的工作人員解釋爲“工作人員”。這爲借調人員、受委託機構人員等代錶行政機關出庭應訴提供了空間。

三、案例檢索

法院普遍觀點認爲，判斷出庭人員是否爲適格的“工作人員”，不應機械地以其人事或編制關係爲唯一標準，而應進行實質性審查。（2018）最高法行申10287號案中，最高人民法院明確指出，《行政訴訟法》及相關司法解釋規定的“行政機關相應的工作人員”包括具有國家行政編制身份的工作人員及其他依法履行公職的人員，並未要求必須爲公務員。（2019）最高法行申8787號案中，最高人民法院認定，義烏徵收辦作爲房屋徵收部門，依法由義烏市政府委託承辦徵收工作，其工作人員可視爲被申請人（義烏市政府）的工作人員，即受委託的下屬或專門機構工作人員可視爲本機關工作人員。這一認定非常重要，它確立了“委託—承辦”關係下的工作人員身份轉化規則。借調關係在本質上與這種委託關係高度相似，即借調人員在借調期間，是爲借調單位（被訴行政機關）履行工作職責的。

雖然主流觀點較爲寬容，但也存在被部分法院認定爲不合規的例外情形，這爲我們劃定了風險邊界。（2019）豫行終583號案中，被上訴人管城回族區政府（區級）委託南曹鄉人民政府（鄉級）工作人員作爲訴訟代理人，法院明確指出“不符合上述規定，存在程序瑕疵”。法院可能認爲：跨行政層級且非直接隸屬的委託不符合程序要求。這警示我們，借調的來源單位與借調單位的關係性質，可能成爲法院審查的重要考量因素。如果兩個單位法律地位過於獨立，借調人員的出庭資格就可能被質疑。

四、結論與建議

綜上所述，筆者認爲：行政機關借調工作人員可以代表該行政機關出庭應訴。就此，法院審查的核心標準是：該借調人員是否基於合法的授權委託，實質上是否在爲被訴行政機關“依法履行公職”。如果滿足這一實質要件，並輔以完備的授權文書等形式手續，其出庭資格通常會得到法院的認可。這一觀點，在筆者承辦的南昌鐵路運輸中級法院（2025）贛71行終63號案件也得到了印證。南昌鐵路運輸中級法院採納了筆者的觀點，認爲《行訴司法解釋》《負責人應訴規定》強調的是被委託的工作人員依法履行公職的屬性，被借調的工作人員行使的是行政機關委託範圍內的工作內容，屬於“其他依法履行公職的人員”，可以代錶行政機關出庭應訴。但考慮到筆者檢索的反對案例，筆者建議行政機關委託借調工作人員出庭時，應儘量優先考慮從本機關的下屬事業單位、內設機構或爲特定項目成立的臨時機構中的借調工作人員。